Федерального совета. Хотя канцлер Бисмарк всегда настаивал на том, что Германия была и остается "конфедерацией княжеств" (Fürstenbund), конституционное обещание Совета так и не было выполнено. Самой важной причиной этого было подавляющее превосходство Пруссии в военном и территориальном отношении. В рамках федерации Пруссия, занимавшая 65 % территории и 62 % населения, фактически обладала гегемонией. Прусская армия превосходила по численности южногерманские военные учреждения. Король Пруссии, как германский император, согласно статье 63 конституции, являлся верховным главнокомандующим имперских вооруженных сил, а статья 61 гласила, что "весь прусский военный кодекс" должен быть "введен во всем рейхе без промедления".
Это делало бессмысленными любые претензии федерации на регулирование военных дел через "постоянный комитет". Доминирование Пруссии ощущалось и в Федеральном совете. За исключением ганзейских городов-государств Гамбурга, Любека и Бремена, мелкие княжества в центральной и северной Германии составляли клиентуру Пруссии, на которую в случае необходимости всегда можно было оказать давление. Пруссия сама по себе обладала лишь семнадцатью из пятидесяти восьми голосов в Совете, что было меньше, чем оправдывал ее размер, но поскольку для наложения вето на законопроекты требовалось всего четырнадцать голосов , Пруссия могла блокировать нежелательные инициативы других государств. Будучи прусским министром-президентом, министром иностранных дел Пруссии и имперским канцлером, Бисмарк добился того, что федеральный Комитет по иностранным делам остался мертвой буквой, несмотря на положения конституции, предусмотренные статьей 8. В результате прусское министерство иностранных дел фактически стало министерством иностранных дел Германской империи. В сфере внутренней политики Федеральный совет не обладал бюрократическим аппаратом, необходимым для разработки законов. Это ставило его в зависимость от многочисленной и хорошо обученной прусской бюрократии, в результате чего Совет все больше превращался в орган, рассматривающий законопроекты, которые были сформулированы и обсуждены в прусском государственном министерстве. Подчиненная роль Федерального совета отразилась даже в политической архитектуре Берлина: не имея собственного здания, он размещался в имперской канцелярии.
Главенство Пруссии было еще более обеспечено относительной слабостью имперских административных институтов. Своеобразная администрация рейха все же возникла в 1870-х годах, когда были созданы новые ведомства для решения растущих задач рейха, но она по-прежнему зависела от прусской административной структуры. Главы рейхсминистерств (иностранных дел, внутренних дел, юстиции, почтовых служб, железных дорог, казначейства) были, собственно говоря, не министрами, а статс-секретарями низшего ранга, подчинявшимися непосредственно имперскому канцлеру. Прусская бюрократия была больше, чем рейхская, и оставалась таковой вплоть до начала Первой мировой войны. Большинство чиновников, работавших в имперской администрации, были пруссаками, но это не был односторонний процесс, в котором пруссаки заполонили командные высоты нового немецкого государства. Правильнее было бы сказать, что прусские и немецкие национальные институты росли вместе, переплетаясь своими ветвями. Например, все чаще непруссаки становились имперскими чиновниками и даже прусскими министрами. Персонал прусских министерств и имперских секретариатов становился все более переплетенным.4 К 1914 году около 25 процентов офицеров "прусской" армии не имели прусского гражданства.5
Но даже когда мембраны между Пруссией и другими немецкими государствами стали более проницаемыми, остаточный федерализм немецкой системы обеспечил Пруссии сохранение ее отличительных политических институтов. Наиболее важным из них с конституционной точки зрения был двухпалатный законодательный орган Пруссии. Германский рейхстаг избирался на основе всеобщего мужского избирательного права. В отличие от него нижняя палата прусского ландтага, как мы уже видели, была обременена трехклассовым избирательным правом, мощный перекос которого в пользу собственников обеспечивал преобладание консервативных и праволиберальных сил. В то время как выборы в национальный парламент проводились на основе прямых и тайных голосований, прусский ландтаг формировался с помощью системы публичных голосований и непрямого избирательного права (избиратели выбирали коллегию представителей, которые, в свою очередь, выбирали депутатов).
Эта система казалась достаточно разумным ответом на проблемы, с которыми столкнулась администрация после революций 1848 года, и не помешала либералам организовать мощную кампанию против Бисмарка во время конституционного кризиса начала 1860-х годов, но в последующие десятилетия после объединения она стала выглядеть все более проблематичной. Трехклассовая система была, прежде всего, печально известна тем, что коллегии представителей с их публичными голосованиями были гораздо более прозрачными и управляемыми, чем широкая общественность.6 В 1870-х годах либеральные гранды в провинциях вовсю эксплуатировали эту систему, используя свой контроль над местным патронажем для того, чтобы сельские избирательные округа возвращали либеральных депутатов. Но все изменилось в конце 1870-х годов, когда администрация Бисмарка начала систематически манипулировать избирательным процессом в пользу консервативных кандидатов: местная бюрократия была очищена от политически ненадежных элементов и открыта для консервативных претендентов, которых поощряли играть активную роль в проправительственной агитации; границы избирательных участков были изменены, чтобы обеспечить консервативное большинство; избирательные участки были перенесены в консервативные районы внутри маятниковых сельских округов, так что избирателям из оплотов оппозиции приходилось пробираться через километры открытой местности, чтобы отдать свой голос.
Консерваторы также выиграли от изменения политических взглядов: сельские избиратели, обеспокоенные экономическим спадом середины семидесятых, отказались от либерализма и приняли протекционистскую и проаграрную отраслевую политику. В сельской местности в результате возникла почти бесшовная преемственность между консервативной помещичьей элитой, прусским чиновничеством и консервативным контингентом в ландтаге. Сплоченность этой сети еще больше усиливалась благодаря прусской верхней палате, еще более консервативному органу, чем ландтаг, в котором наследственные пэры и представители земельных интересов заседали рядом с делегатами ex officio от городов, духовенства и университетов. Учрежденная в 1854 году Фридрихом Вильгельмом IV (по образцу британской Палаты лордов) с целью усиления корпоративного элемента в новой конституции, верхняя палата помогала блокировать либеральные законопроекты в "новую эру" и оставалась впоследствии - вплоть до своего роспуска в 1918 году - весомым консервативным "балластом" в системе.7
Это частичное слияние консервативных сельских интересов с органами власти и представительства имело далеко идущие последствия. Прусская избирательная система способствовала укреплению мощного аграрного лобби. Это, в свою очередь, означало, что значительная часть сельского населения, на долю которого приходилось подавляющее большинство мандатов, стала рассматривать трехклассовую систему как наилучший гарант аграрных интересов. Разумно было предположить, что введение прямого, тайного и равного избирательного права в Пруссии подорвет консервативную и национал-либеральную фракции и тем самым поставит под угрозу фискальные привилегии аграрного сектора, который пользовался льготными налоговыми ставками и протекционистскими тарифами на импортные продукты питания. После 1890 года, когда социал-демократы стали крупнейшей партией на выборах в Рейхстаг, стало возможным утверждать, что трехклассовая система была единственным оплотом, защищавшим Пруссию, ее институты и традиции от революционного социализма. Этот аргумент показался убедительным не только консерваторам, но и многим правым либералам и некоторым сельским католикам.8 Таким образом, трехклассовая избирательная система имела пагубный эффект усиления влияния консервативных сельских интересов до такой степени, что далеко идущая реформа системы стала невозможной. Канцлеры - или даже
